一天确诊31万却称形势大好? 印度之谜与中国真相 | 文化纵横

文化纵横杂志 2021-04-23

✪ 郑振清 | 清华大学公共管理学院

【导读】近日,印度疫情崩溃,引发全球关注。据当地4月22日数据,印度单日新增新冠肺炎确诊病例314,835例,刷新全球单日新增新冠病例的最高纪录。由于大量病人涌向向医院,印度医疗系统几乎瘫痪,甚至出现两名患者共用一张床、十几人挤一间病房的惨况。由于死亡人数众多,一些火葬场甚至要求家属自行携带木柴。但另一方面,印度卫生部门及一些媒体对外自豪地宣称:印度仅用95天就完成1.3亿剂疫苗接种,接种速比美国和中国都快,疫情将迎来转折点。

这种魔幻的场景令人疑惑:作为全球最大的“民主国家”,印度疫情为什么会发展到这种程度?许多未被感染的印度人,根本不把病毒当回事;而疫情严重时一旦封城,无数穷人就会陷入绝境,因为政府缺乏足够的饮食保障。印度的魔幻抗疫,是一个典型现代风险社会的事故。正如福山所说,政府的抗疫绩效不是由政体制度决定的,而是由国家能力决定的。

本文指出,西方往往用“威权国家”或儒家文化的驯服来解释中国抗疫的成功,然而这种分析站不住脚。对政府责任的不同认知,很大程度上影响了各国应对疫情的不同表现。只有通过公共责任的精准分配,才能降低疫情这类重大社会风险。相比奉行新自由主义的西方国家把责任归咎于个人的治理方式,国家引导的合作责任治理模式是中国抗疫成功的一个经验,或许也预示未来全球风险治理的发展趋势。

本文原载《文化纵横》2021年第2期,原题为《国家引导的合作责任治理——中国抗疫对风险治理的启发》,仅代表作者观点,供诸君思考。

国家引导的合作责任治理

——中国抗疫对风险治理的启发

21世纪的第三个十年伊始,世界不仅目睹了百年罕见的新冠肺炎疫情全球肆虐,还见证了各国疫情应对措施的动态变化——由疫情初期的差异化应对,转向疫情后期的趋同化应对,且越来越能够积极认识和理智采纳各种“非医药干预”的抗疫模式。面对严峻的公共卫生危机和沉重的生命代价,隔离、封锁、限制人员交通流动、关闭社群聚集场所等最初被西方媒体批判为恶意损害人权的社会干预措施,到2020年秋冬季节成为世界各国普遍采用的科学抗疫方法。短短几个月内,在经历了可怕的医疗资源挤兑,以及东亚成功抗疫的对照下,欧美各国被迫临时改变惯常的生活方式及治理观念。这种激变提醒我们认真探究各国最初疫情应对模式差异化的根源,探索后疫情时期全球风险治理的发展趋势。

本文要讨论的是,对政府责任的不同认知,很大程度上影响了各国应对的差异化表现。其中,两种不同的公共责任治理范式及其体系早在此次疫情暴发前就已存在,并决定了疫情初期各国应对的模式选择。一年来,在残酷的疫情考验下,一种新的责任治理体系在中国抗疫实践中俨然崛起,我称之为“国家引导的合作责任治理”(state-led collaborative governance on responsibility)。这种强调合理分配与承担公共性责任的治理体系,将对后疫情时代的全球治理格局产生深远影响。尽管乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯等思想家提出“风险社会”“全球风险社会”等理论预言虽然已有一代人之久,但新冠肺炎疫情告诉我们,西方国家还没有合理可靠的全球风险应对方案。今天,我们在全球疫情冲击下能否创新责任治理形态,提供有效应对全球风险的解决方案?

如何解释各国抗疫能力差异?

2020年初夏,历经鏖战抗疫成功的武汉“解封”之际,欧美各国却因应对疫情不利而深陷危机,感染人数和死亡人数不断飙升。美国在两党政治极化斗争和特朗普的无能领导下,发展成新的疫情中心,相反,中国和其他东亚国家的成功抗疫引起世界瞩目。于是,西方媒体和观察家纷纷提出,威权主义或独裁体制的“反人权”特性具有遏制疫情的优势,深受儒家文化影响的东亚社会更容易遵从政府的干预措施。这两种论断分别从宏观的政治体制类型和文化价值观类型出发,虽流传甚广,却经不起检验。

(一)“民主-威权”政治类型学的困境

西方观察家似乎是根据民主政体和威权政体的制度特征,论定后者的抗疫绩效更好。但是,近一年来国际政治、公共行政的主流学术文献以及相关新闻报道,却难以在制度运作上说清楚“威权抗疫成功”的动因。实际上,很多媒体报道往往采用三段论式的分析:发现中国真的抗疫成功了,由于习惯上说中国是“威权政体”,因此论定“威权政体”具有某种有价值缺陷的抗疫效能。如此一来,不直接说中国抗疫成功,而是套上“威权/独裁政体”的外衣并涂抹上“反自由人权”的色彩,既可以回应中国抗疫成功的现实,又能贬低中国成功的价值,其实是“民主-威权”政治类型学的一种“话术”。

在这种二元化政治类型学中,很多具体的论断似是而非,经不起推敲。全世界有很多非西方式自由民主体制的威权政权,例如,欧美支持下的中东君主国抗疫效能一团糟。但威权抗疫论解释不了这一现象,只好选择视而不见。再如,同样是自由民主类型的国家,英国、美国、法国、瑞典等国抗疫成效不彰,但德国、加拿大、新西兰、挪威等国却能取得相对较好的抗疫成绩。我们很难用单纯的民主政治类型为部分西方国家的抗疫失败开脱。因此,不是威权主义具有先天的抗疫优势,而是不少西方观察家不愿承认或无力解释中国的成功,只能用大而不当的威权论述掩盖其困窘。

(二)儒家文化类型学的局限性

应对高传染性的新冠肺炎疫情,要求高效的行政动员和广泛的社会遵从。信任和尊重政府权威作为儒家文化体系的核心价值观之一,也许有助于促成广泛的社会遵从。不过,儒家文化影响下的政府运作也存在等级森严、繁文缛节等问题,很难说与抗疫急需的行政效率有多少积极联系。天主教、伊斯兰教等宗教文化类型及其社会价值观也存在顺从权威的等级文化,但不少伊斯兰国家的抗疫绩效并不显著,天主教影响下的巴西更是疫情严重。认为东亚的儒家文化有助于抗疫的论断,不能说完全没有道理,但确实还没有建立起可靠的机制解释。

基于政治与文化类型学的两种论断虽然粗糙,但已成为一些西方精英掩饰本国抗疫失败的借口。西方国家由于尊重“自由人权”,不愿或者无力管理社会流动,因此无须为疫情的蔓延承担责任。这种论述方式相当具有迷惑性。时至今日,虽然疫情已导致50多万美国人和10多万英国人死亡,英美社会却对无能的政治精英极为宽容。

(三)公共治理探索

最近几个月,一些学术思考开始摆脱简单化归因,寻找更有针对性的理论解释。美国政治学家福山在《大西洋月刊》《外交事务》等刊物发表多篇文章指出,“政府(抗疫)绩效的决定因素可能不是政体的制度类型,而是国家能力,以及对政府的信任”。福山的观点并不令人意外,实际上反映了他过去十多年对政治秩序起源的系统性思考,特别是他主张把“国家构建”因素提升到不低于法治和问责制的地位。不过,为什么东亚国家的“国家能力”会比很多欧美国家高?疫情危机下的国家应对能力有什么内涵?这两个关键的问题需要系统地说明。因为如果不进一步机制化地解释国家能力何以促进疫情应对,“国家能力”很容易会变为新的概念迷思。

近期,一些中国学者在国际学术期刊刊文,从中央与地方关系、专业技能与政治动员、政府与非政府合作、技术应用与组织领导,中国基层社区组织在抗疫应急动员、政社互信与合作、数字技术应用等方面的突出优势,中国公民与政府合作的不同渠道及其效果,积极运用各种智能追踪技术防疫等多个角度,论述了中国公共行政、基层治理与社会组织等在疫情应对中的合作经验。这些学术发现都不是政治或文化类型学框架可以概括的。此外,还有不少学术成果在国内期刊陆续发表,聚焦中国制度优势如何联结社会治理、智能技术应用抗击疫情。相关研究仍在深入,对政府与社会合作治理的重视,正在为解释中国的抗疫效能提供有力证据。

理解国家的疫情应对能力及其责任治理动力

传统的“国家能力”理论认识到,一个高效的现代化行政部门应该具备有效汲取税收资源、整合人力资源、维持公共秩序和提供公共服务的能力,这对于国家经济和社会发展至关重要。不过,新冠肺炎疫情给各国带来了百年未有的新挑战,因此,有必要在疫情场景下重新理解和界定国家能力,特别是疫情应对能力。福山概略地提出,在疫情背景下,国家应急权力应该下放给公共行政管理部门,应该信任一线行政人员并赋予他们自由裁量权,还要增强公众对专业人士和政治高层的信任。他认识到在不同的民主国家,公共行政部门和问责部门(立法和司法机关)之间的平衡点在不同的时间节点上是不同的,这种差异性可能导致疫情应对的差异。这是有价值的观点,并且已有一些初步的学术研究提供了佐证。不过,疫情危机场景下的国家应对能力显然还需要进一步探索:具有哪些内涵特征?如何才能有效发挥,或者说动力机制何在?

(一)界定疫情应对能力——危机场景的国家能力

由于新冠肺炎疫情具有罕见的潜伏传播能力和高致病性,应对疫情传播的“国家能力”应该有新的内涵,不同于以促进经济发展或社会再分配为目标的常态化能力内涵。首先,由于新冠病毒基本传播系数高,并且具有2~3周的超长症状潜伏期及“无症状感染者”,极易造成大规模的快速人际传播,因此首要的应对能力是快速阻断常态的社会流动,同时关照好公众的基本民生需求。这就要求政府具有极快的决策反应能力、社会流动的管制能力以及资源的动员和供应能力,其核心是政治领导层的共识决策与行政人员的高效执行能力。其次,由于社会流动的阻断往往需要数周乃至数月的周期,社会公众的自由行动权利受到严重影响,因此必须依法行政和获得社会信任才能维持良好的社会遵从。现代国家的公权力具有法定性和强制性,依法行政基本不是问题,最难的是获得社会公众的政治支持与政府信任。再次,为高效追踪病毒的快速动态传播,现代政府必须善于应用新兴的智能和数据技术了解社会人口信息和公共卫生信息,这也构成21世纪疫情应对的重要国家能力要素。

概言之,疫情应对情景下的新型国家能力应该包括四种核心能力:形成政治共识的能力,行政运作的一致化,行政动员社会资源的能力,赢得公众信任的能力。在当代社会,智能和数字技术的合法合理应用,是行政有效动员社会资源、提升行政效能与一致化的重要工具。

这种疫情危机应对场景下的新型国家能力与传统的经济社会发展场景下的国家能力相比,共同点是都指向国家政权的主导性与社会的遵从。两者的不同点在于前者由于应急启动与推进的需要,更加强调政府以公众的强信任度为基础接收一部分“私权利”的让渡,促进公私合作以应对危机。国家(State)要发挥危机应对的能力,其实并不脱离现代国家权力和公共行政的一般原理,只不过在疫情危机场景下需特别突出某些具体能力机制。这种类型的国家能力的目标是为了尽快摆脱危机,回归常态或进入新的常态。因此,危机应对的国家能力,与所谓“极权主义”对社会运动的压制有本质差异,与比较政治学家林兹(Juan Linz)语义下的“威权政体”(不同于“极权主义”概念)对社会力量的长期统制也有很大不同。

(二)疫情应对的动力机制——对责任的合作治理

形成政治共识的能力有多种来源,但都比赢得政治权力更复杂。毕竟,国家领导层必须在掌握政治权力的基础上,整合复杂的决策结构和政策体系,进行科学理性的决策判断,以形成决策共识。这种共识往往具有某种政治立场或制度偏好。行政一致化、社会资源动员和社会信任的实现,都需要根据风险防范原理进行利益相关方的责任确定。这就是责任治理的基本内涵。

一个重要的行政科学原理是:行使权力者必须承担相应责任。没有系统化的责任治理,就无从保证公共行政职能的发挥,在疫情危机时期更是如此。责任治理是风险社会最突出也是最有难度的治理工作。贝克提出,人类社会充斥着各种“有组织的不负责任”(organized irresponsibility)现象,风险在垄断责任和逃避责任之间流动和积累。应对疫情危机这种全球风险,也要解决过度的责任垄断和责任逃避这两个极端的问题。为此,首先是明确责任,其次是分配责任和履行责任,最后是协调责任的承担体系——这就构成一个完整的风险社会责任治理体系。病毒的高传播性要求清晰明确各方的应对责任,舍此则无法保障公共行政机构始终高效运作。病毒是在社会聚集和流动模式下传播的,因此经济社会部门必须与政府机构一起承担社会阻断的责任。同时,组织化的社会阻断要求个人化的行为遵从,因此个人也要承担社会干预的遵从责任。

由此,应对疫情的国家能力得以有效发挥的动力,乃是责任治理体系的建立与运作。责任治理与政治社会的权力行使和职能履行,是三位一体的。在常态场景下,公共行政重在依法行政、按部就班,责任治理的作用一般不会凸显出来。而在风险社会的危机场景下,必须突出责任,清晰界责和严格归责,否则官僚体系的信息不对称、社会运动的搭便车效应就容易浮现,最终会破坏应对疫情的国家能力。

新自由主义“归责化”与国家引导的“合作责任治理”

如今,各国都已在残酷的疫情教训中接受了强制性的社会流动阻断,不过这种非医药的社会干预模式能否快速取得效果,取决于干预过程中各方主体的认知与追究责任的能力。但为什么在疫情暴发的初期,有的国家能够迅速采取医学干预和社会干预并重的策略,特别是大力推进社会干预来遏止病毒传播,有的国家却迟迟不愿采纳社会干预,直到疫情的代价发展到不可承受之后才不得不采纳?

(一)新自由主义的“归责化”及其后果

上述问题涉及20世纪80年代以来在全球层面存在的两种大相径庭的责任治理范式。伴随风险社会的来临,面对越来越多的不确定性因素,从理论上说,政府的回应责任也应不断扩大。但是,自20世纪80年代以来,限制政府角色、缩小政府职权、以提高公共服务效率为目的的新自由主义思潮,一直在重塑政府运作,使得政府放弃了不少公共责任。风险与不确定性的扩大,让欧美政府试图寻找某种既能减少责任又能防范危害的责任共享安排。

“归责化”(responsibilization)就是在这一背景下出现的一种新自由主义政策论述,是指把公众福利与安全的责任从国家政权转移到工作场所、社区与个人身上的过程。为了避免出现限制个人自由与安全的问题,国家机构不断宣传“责任的私人化”(privatising responsibility),亦即风险不应由国家或制度来管理、约束,而是改由个人自主管理。20世纪90年代中期以来,以“归责化”为代表的新自由主义责任治理体系在欧美各国迅速发展,对工作场所安全、公共卫生风险、消费者行为、青少年犯罪惩戒、家庭暴力与妇女权益等介于公共权力职权、工作场所职权和家庭之间的模糊领域,进行公共责任的层层分解。

这种新自由主义归责化的论述,在承认个人自由的同时强调责任的个人化,甚至把原本介于公私之间的模糊责任归因于个人选择。以企业工作场所的工作安全为例,政府部门在把公共安全责任分解下放给企业工作场所之后,经常放任工作场所再把责任落实于工人的个人合规操作上。一旦发生安全事故,工人不仅是“受害者”,某种意义上也是应负责的“施害者”。这样做的好处是细化安全责任——个人确实应该承担一定的安全责任,但隐藏的问题是政府和工作场所放弃了安全设施的保障和安全服务的供给。面对公共卫生风险时,奉行新自由主义归责化的政府除了基本的公共卫生预防服务外,只能通过一些行为主义的“轻推”措施(nudging)来劝导公众,结果无力在危机情景下承担巨大责任,有时甚至会“寻找替罪羊”,推卸本该承担的保护生命安全的责任。借用贝克与吉登斯的理论分析工具,可以说,这种碎片化的归责化虽然是为了应对“自然风险”而提出的,但也经常引发人为的“技术风险”与“制度风险”。

西方各国政府在新冠肺炎疫情应对上的卸责乃至失责行为,就是新自由主义归责化浪潮的一个恶果。如此巨大规模的公共卫生危机及其应对责任,是工作场所和家庭无法承担的。但是很多政府已经习惯了过去几十年来扮演的“最小角色”,既没有政治意愿也缺乏能力去承担疫情防控责任,甚至在职权和制度安排上一再自我缩权。典型的案例是,美国疾病防控中心(CDC)在疫情暴发前的责权萎缩,以及在疫情暴发后自甘忍受政治高层对其专业能力的破坏。在英国,首相的首席科学顾问及其工作团队也自我限责,只愿提供医药层面的对策建议,无视通过公共权力整合医疗与社会资源的必要性;结果,一直被视为英国公共服务之荣耀的“国家医疗服务体系”(NHS)在疫情暴发下难以应对医疗资源挤兑的风险。与此形成鲜明对比的是,中国的钟南山、张文宏等专业人士和各级卫健行政部门都提出超越医药干预路径的社会干预建议(如“群防群控”),并被广泛采用。新冠肺炎疫情不幸击中了新自由主义归责化治理的薄弱环节,但受阻于中国的整体性的合作责任治理体系。

(二)“四方责任制”:合作责任治理模式的典型运作

疫情传播的高传染性特征要求政府能够实现获取政治共识、快速决策、有效实行、社会合作与个人遵从,其中一个关键驱动力是属地责任、政府职责的认定与承担。面对划时代的巨灾,政府要有全责承担的政治共识与行政能力。与此同时,社会单位要有经济利益牺牲的准备与相应的责任承担机制,家庭和个人也要暂时让渡部分个人自由,协助促成社会共识。国家领导层必须引导和协调这一切,促进政府机构、企事业单位和家庭个人合理划分责任,强调政府体系的主导性与非政府体系的主体性。在疫情应对中,社会-家庭的主体性和政府的主导与协调,构成了国家引导的合作责任治理。

目前来看,中国倡导并实践的疫情应对模式就是一种典型的国家引导的合作责任治理模式。纵观中国的抗疫实践,有一个关键词——“四方责任制”,它普遍存在于众多疫情集中暴发或零散传播的城市及其所辖的广阔县乡地区。这就是当前国家引导下多方合作责任治理模式的代名词和具体实践,其中有政府主导、社会参与、家庭配合和个人责任,各负其责,互相信任,合作应对不可测的风险。

国家治理现代化要求重视责任政治的逻辑,才能将制度优势转化为治理优势。我国地方政府积累了通过责任维度推动风险应对和安全事故预防的经验。“四方责任制”的政策实践最早出现于2009年6月北京市政府发布的《关于进一步明确责任突出重点加强甲型H1N1流感预防控制工作的通知》文件中,该文件提出“属地责任、部门责任、单位责任、个人责任”的四方合作责任治理体系,规定了各方责任如何分配和落实。“四方责任制”有机地结合了国家力量和社会治理因素,是当时政府主导下动员各方利益相关者应对多种灾害的组织形式。此后,这一制度逐渐被推广至其他地区和各个领域。2013年,河北省廊坊市参考北京的“四方责任制”应对人感染H7N9禽流感疫情。北京市顺义区政府在2018年冬春季传染病防控工作会中提出“各单位要坚决落实传染病防控‘四方责任’”。此外,在生产安全领域也存在“四方责任”的做法,其责任内涵与传染病防控案例基本一致。2010~2020年,北京、河北等地多次召开预防生产安全事故(例如煤气泄漏中毒等)的工作部署会,经常强调加强“责任倒查考核”,严格落实属地、部门、单位、个人四方责任的要求。

从“四方责任制”可以看出,国家引导的合作责任治理模式能够客观认识风险传播的社会主体责任,重视政府公共权力的主导性和应对责任,通过高效的社会资源动员、依靠社会公众的信任资源,压实党政权力体系的内部问责制度,促进地方干部队伍“对上(上级组织)负责”与“对下(社会公众)负责”的统一。在此过程中,社会单位与家庭个人的合理分配的责任也得到落实,有助于克服私营部门与个人利益在重大风险或危机时期的自私自利性。

在国家引导的合作责任治理体系中,新自由主义归责化模式放弃的公共责任或萎缩的政府职责被重新重视,私营部门和个人的合法权利得以免受自然灾害破坏。在理想的合作责任制的运行中,个人隐私和自由权利还应该得到适当保护,并与危机情景下的依法有限让渡及合作达成平衡,这是这一模式继续获得公众信任与支持的关键因素之一。

展望后疫情时代:合作责任治理的全球趋势

2020年的新冠肺炎疫情告诉我们,虽然西方思想家的“风险社会”“全球风险社会”等重要理论预见已经提出来三十多年了,即便他们对欧美的发展与治理问题一再提出警告,但时至今日欧美国家还没有合理可靠的全球风险应对方案,流行一时的新自由主义归责模式无法应对全球风险的巨大挑战。那么,国家引导的合作责任治理体系是否可能成为今后全球风险治理格局的核心内容?对此问题的回答还需要讨论合作责任治理与各种政治-文化类型及国家权力结构的关系。

以新冠肺炎疫情为例,巨大的全球风险和危机要求全球治理和国家治理的各种体系更加重视公共责任的分配、协调与合作。在重视社会的主体性以及个人自由权利的基础上,国家权力必须加强引导,让政府扮演好主导性的重责角色,让社会与家庭和个人各负其责,合作应对风险,共享安全福祉。从这个意义上看,合作责任治理的思想和体系是有生命力的,21世纪的全球治理格局无论如何发展,都无法忽视这种新类型的重要分量和深刻影响。

以“四方责任制”为代表的国家引导的合作责任治理模式作为一种责任治理体系,本质上是风险社会中政府与社会的合作安排,可以嵌入任何一种政治制度类型与文化价值观类型。从国外成功的抗疫实践来看,只有在政府能力和政治合法性之间达到适当的平衡,才能取得成功的危机管理。西方学界的“民主-威权”分类法关注的是在政治权力形成上多元与否,而合作责任治理则指向政治权力能否有效回应社会的问题,要求通过危机治理绩效来体现合法性。从理论上看,合作责任制与民主或者威权的制度类型都没有根本冲突。关键是国家引导的政治共识能否达成,这在政治极化的社会中也许难度很大,但在正常的民主社会中其实并不是一个挑战性的问题,因为民主制度本质上正是为了以较低社会成本促成较高的政治共识。所以,如果怀疑国家引导的合作责任制无法在有些民主国家运作,那么问题很可能不在于国家,也不在于合作责任,而在于民主的某种劣质化,例如结构性的政治极化或极为严重的社会分歧。

国家引导的合作责任治理通过合理的责任分配与有效的落实来实现风险治理的绩效目标,与政府的集权程度和规模程度没有必然联系。合作责任治理可以和中央集权制相结合,例如中国、韩国、日本、越南的抗疫案例;也可以和联邦或分权体制相结合,例如新西兰在疫情防控中履行责任的严厉程度,不亚于东亚一些所谓“威权”或中央集权国家;德国抗疫过程中各邦和地方政府的积极责任及其干预措施,及时被联邦政府部门推广和配合,也值得重视。

因此,对合作责任治理能否适应不同政治制度类型和不同国家权力结构,我们抱有谨慎乐观的态度。中国的抗疫经验,特别是各级地方政府的“四方责任制”实践,很好地体现出国家引导的合作责任治理的模式,并且取得了非凡的抗疫绩效,这是面对未来的高风险时必须重视合作责任治理体系的强大理由。不过,我们还应该认识到这种合作责任治理模式也有局限性。首先,责任的承担意味着高度的理性自觉和制度约束,而人类社会的蓬勃发展不仅需要约束,还需要各种激励。要维持社会公众对合作责任治理的广泛信任与支持,就需要引入利益驱动和激励机制。其次,责任的精准分配和问责履行适用于高风险场景,但随着疫情结束后常态社会治理(或者某种新常态)的回归,严格约束的合作责任治理模式可能要适当转换为政府-市场-社会-个人之间的协同治理模式,如此才有利于实现风险治理与发展治理的顺利过渡。

在21世纪的全球高风险时代,危机应对与常态治理之间的模式转换将是人类不得不适应的社会环境,人类社群只能在有张有弛的治理状况中泥泞前行、韧性发展。

本文原载《文化纵横》2016年第5期,原标题为《中国医疗体制转型中的“双向运动”》。欢迎个人分享,媒体转载请联系本公众号。